2007年3月，全国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行在四川省仪陇县挂牌成立，至今已走过十年历程。在政策引导、严格监管和相关各方的积极支持配合下，村镇银行从无到有、从小到大，在服务县域经济过程中实现了稳健发展。但毋庸讳言，受利率市场化、金融服务互联网化以及竞争同质化等多重因素影响，村镇银行发展呈现“两极分化”和“三高两低”等特征，存在扶持政策、治理结构、人才储备、创新潜能等发展瓶颈。从目前看，村镇银行的前路也许并不好走

　　从无到有从小到大支农支小

　　村镇银行是指经中国银监会批准，由境内自然人、境内非金融机构、境内银行业金融机构、境内非银行金融机构、境外银行共同发起，在县(区)域及以下地区设立的主要为“三农”和小微企业提供金融服务的银行业金融机构。银监会表示，为解决我国农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分问题，在前期充分研究论证的基础上，2006年12月，银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构的准入政策，开始试点探索设立以村镇银行为主体的新型农村金融机构，在解决广大农村地区“贷款难、贷款贵、贷款不方便”问题上迈出了实质性步伐。

　　银监会于3月2日召开了“村镇银行培育发展十周年”新闻发布会。据介绍，十年来，银监会坚持贯彻落实国家城乡统筹和区域协调发展战略，督促村镇银行机构布局不断向中西部和欠发达县域倾斜，同时加快分支机构向乡镇延伸，提高农村金融服务覆盖率；坚持村镇银行股权民营化和股东本土化原则，鼓励包括民间资本在内的各类资本投资设立村镇银行；坚持市场定位监管，督促村镇银行坚守“立足当地、立足社区、立足基层、支农支小”的经营理念，持续增加农村地区金融供给；实施严格风险监管，坚决守住金融风险底线。在政策引导、严格监管和相关各方的积极支持配合下，村镇银行从无到有、从小到大，在服务县域经济过程中实现了稳健发展。

　　据介绍，截至2016年末，全国已组建村镇银行1519家，中西部共组建村镇银行980家，占村镇银行总数的64.5%。资产规模已突破万亿元，达到12377亿元；各项贷款余额7021亿元，农户及小微企业贷款合计6526亿元，占各项贷款余额的93%，500万元以下贷款占比80%，户均贷款41万元，支农支小特色显著。主要监管指标持续符合监管要求，风险总体可控。引进民间资本815亿元，占资本总额的72%，成为民间资本投资银行业的重要渠道之一。村镇银行整体发展质量良好，已成为扎根县域、支农支小的新生力量，在激活农村金融市场、健全农村金融体系、发展普惠金融和支持农村社会经济发展等方面发挥了重要作用。

　　据中国银行业协会专职副会长潘光伟在去年8月的一次会议上介绍，村镇银行作为我国新型农村金融机构代表，自2006年开始组建以来，在监管部门和发起行的积极稳妥培育下，机构各项业务稳健发展，县域覆盖面大幅提高，信贷投放“小额、分散”，较好地坚持了“支农支小”的战略地位，有力地支持了县域经济发展:一是机构数量有序增加；二是资产负债平稳增长；三是存款结构持续优化；四是支农支小作用持续增强。“总体来说，经过近10年的培育，村镇银行取得快速发展，已逐步成为服务农村县域的金融生力军，在合理配置农村金融资源，培育多元化、竞争性农村金融市场，增强农户及小微企业金融服务供给等方面作用积极，成效显著。”潘光伟指出。

　　上海银监局统计数据则显示，截至2016年末，上海市共有13家村镇银行，各项贷款余额合计118.32亿元，较年初增长26.64%；各项存款余额合计200.76亿元，较年初增长34.34%。2016年，上海市村镇银行实现不良“双降”，不良贷款率降至1.15%。在“支农支小”方面，截至2016年末，本市村镇银行涉农贷款余额合计79.53亿元，占全部贷款余额67.22%；其中，崇明沪农商村镇银行、浦东建信村镇银行、浦东江南村镇银行涉农贷款余额占比均超过90%。去年末，村镇银行小微企业贷款余额合计94.64亿元，占全部贷款余额的80%。村镇银行农户和小微企业贷款余额占全部贷款余额85.16%，信贷投放总体符合“支农支小”的定位。

　　普惠金融服务成效显著

　　2013年，党的十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”理念。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，将普惠金融列为国家发展战略。银监会指出，村镇银行在发展普惠金融等方面发挥了重要作用。

　　在2016年8月召开的村镇银行普惠金融发展之路研讨会上，潘光伟就村镇银行普惠金融服务成效介绍道，十年的实践证明，村镇银行已逐步成为服务农村县域的金融生力军，在合理配置农村金融资源，培育多元化、竞争性农村金融市场，增加农户及小微企业金融服务等方面发挥了四方面重要作用:

　　——促进了多元化农村金融服务供给体系的形成。截至2016年6月末，全国共组建村镇银行1412家，覆盖全国31个省份的1256个县(市、旗)，县域覆盖面达67.2%。湖北、辽宁、江苏、吉林、海南、重庆、宁波、青岛、上海、天津已实现县域全覆盖，山东、安徽、浙江省县域覆盖率已超过90%。全国近三分之二的县域建立了“双法人”金融服务体系。

　　——拓宽了民间资本进入银行业的投资渠道。截至2016年6月末，民间资本在村镇银行中占比保持在72.2%的高位。村镇银行在发挥民间资本的“融资活性”，破解中小企业融资困境等方面都具有重要作用。

　　——增强了“三农”和小微的金融服务力度。村镇银行各项贷款中，农户与小微企业贷款合计占比达到93%。吸收资金几乎全部用于所在县域，累计发放贷款突破3万亿元，户均贷款持续下降至45万元(至2016年末，进一步下降至41万元)。村镇银行存贷比长期保持在高位，扭转农村资金“抽水机效应”作用明显。

　　——创新了普惠金融产品服务模式。潘光伟指出，在监管部门、行业协会和政府的鼓励参与下，村镇银行就如何完善普惠金融服务模式进行了有益的探索和实践。

　　在上海，以崇明沪农商村镇银行为例，记者了解到，该行坚持“扎根县域、支农支小”战略，大力发展农村普惠金融，助力崇明地区扶贫、脱贫工作。一是信贷资金坚持投向崇明县辖涉农行业企业(合作社)。二是大力推广安信农保项下农民专业合作社贷款，有效地解决农民合作社因资金实力弱导致的融资难问题。三是试点推行供应链融资模式农业贷款带动扶贫工作。推行以核心企业为连带责任保证人，无需贷款农户另行提供抵质押担保，且还款来源为农户定向销售款的融资模式，在有效保障还款来源的同时，解决了种植/养殖散户、贫困户无生产资金可用的情况，间接助力农民脱贫。

　　就村镇银行普惠金融服务发展而言，潘光伟建议道:一是坚持经济效益和社会效益的协调平衡，确保普惠金融发展可持续。二是建立普惠金融长期发展战略，加强普惠金融服务工作的考核评估。三是加大精准扶贫支持力度，发挥金融加速脱贫能效。四是创新服务模式，降低普惠金融服务成本。

　　银监会农村金融部副主任马晓光在“村镇银行培育发展十周年”新闻发布会上表示，立足县域金融承载能力和实际需求，村镇银行应进一步优化金融资源的配置，在确保金融风险可控、商业可持续的前提之下，稳步提升县市的覆盖面。同时，银监会将完善区域挂钩政策，适时地推出全国集中连片特困地区县、中西部老少边穷地区县准入优惠政策，助推扶贫攻坚，稳步提升村镇银行在中西部地区和贫困地区占比。

　　主发起行管理有待“三化”

　　马晓光同时表示，积极支持主发起行根据发展战略、组织架构和管理需求，探索实施投资管理型村镇银行等村镇银行管理模式，提升对村镇银行规模化组建、集约化管理和专业化服务的水平，激发培育村镇银行的内在动力。

　　广东中山小榄村镇银行行长陈灿明对媒体表示，村镇银行的经营好坏受到各种各样的因素影响，特别是与发起行有着密切的关系。中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任孙同全也对媒体表示，村镇银行发展遇到的困难之一是:一些村镇银行的股东与主发起行之间矛盾较大，导致高层管理人员和经营策略经常变动，影响了村镇银行经营管理的稳定性和连续性。

　　“村镇银行的发展，依靠机制的顶层设计。转型发展的重点是解决村镇银行集约化设立、规模化管理的问题，发起机构作用毋庸置疑。”潘光伟表示，“2016年年初，银监会提出创新集约化培育模式的设想，试点"投资管理型"村镇银行，推进主发起机构优进劣转，这是监管部门在村镇银行集约化、规模化转型方面迈出的一大步，也将进一步释放改革红利，激发创新动力(310328,基金吧)，增强行业合力。”

　　孙同全表示，在主发起行管理层面，批量化设立村镇银行可能成为一种主流方向，“在发起行内部成立专门的村镇银行事业管理部，或者成立区域性的管理总部或投资管理行，主发起行对村镇银行的管理更加规模化、专业化，后台支持服务更加集约化。”

　　“同时，主发起行应尊重村镇银行的独立法人地位，与其进行平等的业务合作，并依照《公司法》与其他股东共同承担相应责任。”孙同全指出。

　　鄂尔多斯(600295,股吧)市东胜蒙银村镇银行行长康俊桃对媒体表示，村镇银行应借助发起行的力量，利用发起行成熟的业务模式、科技力量、人员培训体系，快速提升自身实力。对于依靠自己的条件不能实现的业务，应借助发起行的平台，实现业务的合作共赢。

　　上海农商银行是首家在全国批量设立村镇银行的主发起行。该行2015年年报显示，当年其发起设立的35家村镇银行实现净利润3.49亿元，同比增加5.12%，效益稳定。

　　孙同全指出，为了鼓励和支持运行状况良好、符合政策要求的村镇银行扩大业务规模，形成正向激励，监管部门应尽快落实“一行多县”的政策，主发起行与村镇银行应共同探索地区管理总部或投资管理行等模式，提升村镇银行经营的规模效益、社会影响力和市场竞争力，推动农村金融市场更好地发展。

　　上海银监局表示，今年将指导辖内村镇银行择机吸收和引进本地优质股东、农业龙头企业、优质涉农企业和种养大户等符合条件的民间资本股东，进一步优化股权结构。

　　在今年的两会上，全国政协委员、隆平高科(000998,股吧)常务副董事长伍跃时在提案中建议，修改关于“村镇银行主发起人必须是银行业金融机构”的规定，放开非金融企业资本持股10%的限制，鼓励农业龙头企业设立、控股村镇银行等金融机构，发挥其来自农业实体、贴近农户、熟知农业产业链的天然特点，有效填补农村银行服务的薄弱环节，健全内部控制和风险管理制度。

　　可持续发展能力不足

　　潘光伟指出，村镇银行发展仍面临诸多困难与挑战。其中之一是:市场研判能力不足，创新潜能有待激发。“随着互联网金融等新金融业态的快速发展，农村金融市场的竞争日趋加剧，农村金融消费者的需求日新月异，村镇银行需要把握经济发展的趋势方向，加强对农村市场变化的综合研判，跟上目标客户金融习惯的变化，找准经营发展的核心竞争力，激发符合自身特色的创新潜能，这对专业人才缺乏、信息相对闭塞、信息科技薄弱、创新能力不足的村镇银行来说挑战巨大。”潘光伟表示。

　　就村镇银行的问题，潘光伟还指出，由于村镇银行起步晚，机构小，认知度不高，人才长期培养机制缺乏，对有银行从业经验的专业人才吸引力不足，专业人才“招不来，留不住”的问题比较突出，缺乏一整套现代人力资源吸收、培养、开发、激励的机制，高管和专业人员的选拔、培养、能力提升就成为制约村镇银行可持续发展的重要因素。从实践看，村镇银行的经营水平由此也呈现出两极分化的趋势，机构间差异明显。截至2016年6月末，全国323家村镇银行资产规模在10亿元以上，合计资产规模6257亿元，合计占全国村镇银行资产规模总额的58%。其中，98家超过20亿元，13家超过50亿元；剩余1089家村镇银行，占全国组建村镇银行数量的77%，资产规模仅占全国村镇银行总额的42%。

　　潘光伟同时指出，村镇银行可持续发展能力不足，扶持政策缺乏延续性、针对性。可持续发展能力不足主要表现在几个方面:一是村镇银行存在“三高两低”的典型特征。农村金融的市场禀赋及村镇银行的客户定位，使村镇银行呈现出运营成本高、信息获取成本高、风险防控成本高、利差低、中收低的“三高两低”特点。在提供金融服务时承担更高的交易费用，影响村镇银行的盈利能力提升；二是村镇银行服务单一县域无法形成规模效应，也制约了村镇银行的发展；三是首批财税优惠政策已经或者即将到期，已出台的扶持政策差异性和针对性不足；四是征信系统、支付结算等配套金融基础设施不完善。

　　“村镇银行最困难的方面一直是存款业务，银行的规模、品牌和结算系统都是痛点，这些痛点不是我们短期就能扭转的，所以村镇银行就要付出比其他大行更多的人力物力，更要真正能用心去做好当地市场培育。”陈灿明对媒体表示。

　　孙同全指出，村镇银行应找到适合自身的业务模式。“当前，中国农村正经历着深刻的变化，农业产业结构调整，农村三产融合不断深化，农村新型经营主体逐步发展壮大，农民收入不断增加，城乡一体化速度在加快，农村新的金融服务需求不断产生。农村金融市场并不都是一片"蓝海"，对农村金融市场不能一概而论，而应作进一步的细分。在一些农村地区，尤其是经济较为发达的农村地区，一些较为优质的高端客户市场竞争较为激烈，已变成"红海"。对于村镇银行而言，只有找到属于自己的"长尾"市场，才能进一步开发成自己的"蓝海"。在开发的过程中，就需要根据自身条件和目标客户的条件以及需求特点，建立适宜的业务模式。在建立业务模式过程中，应特别重视和应用数字技术带来的各种创新。对于村镇银行而言，应用数字技术的成本很高，就需要依托主发起行的科研能力和已有平台，在发展中逐步建立自己的相应能力。”孙同全称。

　　上海银监局表示，2017年将进一步推进辖内村镇银行以改革促转型，引导村镇银行差异化经营，鼓励村镇银行结合自身业务模式构建新型服务网络形式，加大科技投入和应用，为提高精细化管理水平和业务创新发展提供科技引领和支撑，推进网点智能化升级，加快网银、手机银行等电子渠道建设，探索符合自身实际的支农支小服务体制，提供符合当地经济发展和社区特色需求的金融产品和服务。

　　立足县域不忘初心

　　据介绍，银监会将督促村镇银行坚守“立足县域、支农支小”市场定位，支持和鼓励其积极向下延伸服务网络、丰富服务内容，深耕县域金融市场，为“三农”和小微企业提供专业化、精细化和特色化的金融服务。继续优化特色监管指标的监测考核，使村镇银行持续保持“小额”、“分散”、支持“三农”、服务小微的经营本色。

　　孙同全在展望未来十年时表示，村镇银行首先应该“不改初心”，重回并坚定地走“支农、支小”的道路，按照“小额、分散”的基本原则改进服务模式和产品设计，这是村镇银行内外部条件和国家政策指引等多种因素决定的。他指出，许多小额贷款公司在蓬勃发展的初期，不顾自身财务状况，背离政策初衷的指引，偏离“支农、支小”的方向，致使在经济下行情况下大量不良贷款发生，经营难以为继。一些村镇银行也经历过或正经历着这样的痛苦。

　　“其次，未来十年将会有更多优秀的村镇银行产生，它们将能够获准开展更多的业务品种，扩大业务地域范围，实现"一行多县"的局面。再次，村镇银行需要更多地利用金融技术，提高其服务的便利化程度和可获得性。最后，对于当前争议较大的主发起行制度，期待能找到比较妥善的改进方案，其中之一可能是将村镇银行与民营银行同等对待。另外，村镇银行的社会声誉将会逐步建立起来，为社会公众越来越多地认知，但是吸收居民储蓄存款难的局面短期内仍难以得到根本改变。”孙同全指出。

　　上海银监局副局长蔡莹在去年12月召开的在沪村镇银行会议上表示，村镇银行要坚持“支农、支小、支实体”的战略定位，与大中型银行错位经营，走特色化、差异化发展道路。他告诫村镇银行董事会、高管层，不要有赚“大钱、快钱、热钱”的心理，要树立“合规、安全、简单、高效”八字经营理念，发挥“小快灵”的优势。上海银监局支持在沪村镇银行往“专深新细”四个维度发展创新:第一，提高业务专注度，合理控制资金投向非农化、理财化，专注于信贷本源业务，

　　加大“支农支小”的信贷投放。第二，深入社区郊区，下沉普惠金融服务的终端，支持各行在满足风险管理的前提下，以适当方式延伸金融服务。第三，创新符合新型都市农业需求的金融产品，在农村“三产”融合、消费升级、农业新技术应用中寻求业务新空间，拓展农村服务领域。第四，立足区域经济特点，选择细分市场，培育核心客户群，大力推动微贷技术和续贷业务落地，打造具有村镇银行特色的产品服务体系。

　　银监会在“村镇银行培育发展十周年”新闻发布会上同时表示，将持续审慎监管。具体而言:在梳理前期政策的基础上，完善规制、加强监管，适时出台《村镇银行监管指引》等政策文件。继续实施法人监管和并表监管并重的“双线监管”模式，强化落实村镇银行属地监管责任；提高日常风险监测频度，健全多维度、前瞻性的风险监测预警体系；突出加强合规监管，严厉打击违法违规经营行为，促进村镇银行持续稳定健康发展，守住不发生系统性、区域性风险的底线。